进一步加强耕地保护和改进占补平衡管理

为深入贯彻《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)、《中共山西省委、山西省人民政府关于印发〈加强耕地保护和改进占补平衡工作实施方案〉的通知》(晋发〔2017〕43号)、《中共大同市委、市政府〈进一步加强耕地保护和占补平衡工作实施方案〉的通知》(同发〔2019〕7号),坚持最严格的耕地保护制度,严守耕地保护红线,进一步加强全市耕地保护工作,改进耕地占补平衡管理。

一、加强耕地保护工作

(一)加强土地规划管控和用途管制。充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严核定新增建设用地规模,优化建设用地布局,强化非农建设占用耕地的转用管控,从严控制建设占用耕地特别是质量等级较高的耕地。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩。合理安排开发区布局,新建或整合开发区要避让生态保护红线和基本农田集中区,不占或少占耕地,严格控制占用较高等级耕地。

(二)严格永久基本农田特殊保护。牢固树立绿色发展理念,实现永久基本农田保护与经济社会发展、乡村振兴、生态系统保护相统筹,加强永久基本农田对各类建设布局的约束和引导,在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划,推进“多规合一”过程中,要与已划定的永久基本农田控制线充分衔接,原则上不得突破永久基本农田边界。永久基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,在可行性研究阶段必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证,逐级上报自然资源部进行用地预审;农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批。

(三)以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。盘活利用存量建设用地,推进我市建设用地二级市场改革试点,促进城镇低效用地再开发,引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。完善土地使用标准体系,规范建设项目节地评价,推广应用节地技术和节地模式,强化节约集约用地目标考核和约束,推动有条件的县(区)实现建设用地减量化或零增长,促进新增建设不占或尽量少占耕地。

(四)建立对耕地保护责任主体的补偿机制。积极推进中央补助和省、市、县各级涉农资金整合,完善耕地保护补偿机制,鼓励县(区)政府设立耕地保护基金,按照“谁保护、谁受益”的原则,对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金的发放与耕地保护责任落实情况挂钩,主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。

二、改进耕地占补平衡管理

(一)严格落实耕地占补平衡责任。非农建设占用耕地的,建设单位必须依法履行补充耕地义务,无法自行补充数量、质量相当耕地的,应当按规定向项目所在地县级政府足额缴纳耕地开垦费,或通过耕地占补平衡指标易地调剂落实补充耕地任务。各县(区)政府负责组织实施土地整治,通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设,增加耕地数量、提升耕地质量,并以县域自行平衡为主、市域内调剂为辅、申请省级适度调剂为补充,落实补充耕地任务。市国土资源局会同市财政局依据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等,制定了差别化的耕地开垦费标准。对经依法批准占用永久基本农田的,按照当地最高标准的两倍缴纳耕地开垦费。各开发区在编制土地利用专项规划时,要同步考虑补充耕地方案,确保补充耕地义务落实到位。

(二)坚持绿色发展理念,转变补充耕地方式。按照中央加强生态文明建设的要求,在耕地占补平衡管理中更加注重生态保护,以高标准农田建设为重点,以补充耕地数量和提高耕地质量为主要任务,着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地,严格控制成片未利用地开发,切实保护生态环境。在严格保护生态前提下,科学划定宜耕土地后备资源范围,禁止开垦严重沙化土地,禁止在自然保护区、重要水源地、25度以上陡坡开垦耕地,禁止占用河道开垦耕地,禁止在土地利用总体规划确定的林地范围内违规毁林开垦耕地。对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地,经县级人民政府组织可行性评估论证、省级国土资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地整治范围,新增耕地用于占补平衡。

(三)扩大补充耕地途径,多渠道落实补充耕地任务。依据当地现行的土地利用总体规划、土地整治规划、高标准农田建设规划、生态功能区规划及耕地后备资源调查成果。统筹实施宜耕未利用地开发、高标准农田建设、水土适宜沟谷土地综合整治、建设占用耕地的耕作层剥离再利用、城乡建设用地增减挂钩、移民搬迁村庄土地复垦、闲置凋敝宅基地整治盘活利用、历史遗留工矿废弃地复垦、采煤沉陷区治理等,新增耕地经验收备案和核定后可用于占补平衡。

鼓励引导社会资本参与土地整治,充分发挥财政资金作用,鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式、以奖代补等方式,引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等。按照“谁实施谁负责、谁委托谁把关”的原则,增强服务意识,强化监管职能,确保工程建设质量和土地整治市场的健康运行。严格项目管理“六项制度”以及国家、省、市项目管理相关标准规范,强化项目管理。项目实施管理参照《山西省土地开发整理管理办法(试行)》及《山西省土地开发整理项目竣工验收暂行办法》(晋国土资发〔2012〕25号)执行。

(四)规范补充耕地指标调剂管理。加强补充耕地指标调剂管理。县(区)政府投资形成的补充耕地指标,除本县(区)自身补充使用外,由市规划和自然资源局代表市政府统筹管理、调剂使用。在优先保障城市基础设施、公共事业及重点项目建设的前提下,节余指标可在省域内交易。补充耕地指标转让收益由县(区)政府安排用于耕地保护、土地整治、脱贫攻坚和乡村振兴等。

(五)严格补充耕地检查验收。加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理,规范项目设计,强化项目日常监管和施工监理。做好项目竣工验收,严格按照有关规范规程评定新增耕地质量等级。经验收合格的新增耕地,应当及时在农村土地整治监测监管系统备案和年度土地利用变更调查中进行地类变更。

三、推进耕地质量提升和保护

(一)大力开展高标准农田建设。依据土地整治规划,按照集中连片、整体推进的要求,整合各类涉农资金,吸引社会资本投入,大力开展高标准农田建设。优化高标准农田建设布局,优先在粮食主产区建设确保口粮安全的高标准农田,优先安排已划为永久基本农田、水土资源条件较好、开发潜力较大的地块,优先安排干部群众积极性高、地方投入能力强的地区。积极支持贫困地区建设高标准农田,全面助力脱贫攻坚和乡村振兴。科学合理地设计高标准农田建设内容,组织开展田、水、路、林综合治理。进一步完善高标准农田建设和管理制度,统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。加强高标准农田后期管护,落实高标准农田基础设施管护责任。

(二)实施耕地质量保护与提升行动。加快推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。各县(区)政府要督促建设单位切实落实责任,将相关费用列入建设项目投资预算。加强中低产田改造,将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围,实施提质改造。加强新增耕地后期培肥改良,开展退化耕地综合治理、污染耕地安全利用和治理修复等,有效提高耕地产能。

(三)统筹推进耕地休养生息对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等依规有序开展退耕还林还草。不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目,不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。积极稳妥推进耕地轮作休耕试点,加强轮作休耕耕地管理,不得减少或破坏耕地,不得改变耕地地类,不得削弱农业综合生产能力。因地制宜实行各类保护性耕作制度,实现用地与养地结合,多措并举保护与提升耕地产能。

(四)探索多种形式的资金整合模式。建立政府主导、社会参与的工作机制,以财政资金为引导,鼓励社会资本参与高标准农田建设,充分调动各方积极性。自然资源、农业农村部门依据土地整治相关规划确定的年度任务安排,提出年度土地整治和高标准农田建设资金预算建议。同级财政要按照“以规划定任务、以任务定资金”的原则,在一般公共预算中安排专项资金用于保障土地整治和高标准农田建设,并将耕地保护和土地整治监管等工作经费列入部门预算,确保完成规划确定的建设任务。鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式和委托代建、先建后补等方式,吸引社会投资,引导农村集体经济组织、农民、新型农业经营主体、工商资本、土地整治专业机构等规范有序投资或参与高标准农田建设。

(五)加强耕地质量调查评价与监测。健全耕地质量评价制度,完善评价指标体系和评价方法,定期对全市耕地质量水平进行全面评价。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络,开展耕地质量等级年度监测和成果更新。

四、强化监管考核工作

(一)严格监督检查。运用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,对永久基本农田实行动态监测,加强对土地整治过程中的生态环境保护,强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设,建立耕地保护数据与信息部门共享机制。健全土地执法联动协作机制,严肃查处土地违法违规行为。加强基层国土所建设,充实人员编制,县级财政预算安排专项工作经费,以促进国土所规范化建设,发挥其保护耕地的前哨作用。

(二)完善责任目标考核制度。全面检查和考核耕地与永久基本农田保护情况、高标准农田建设任务完成情况、补充耕地任务完成情况、耕地占补平衡落实情况等。市规划和自然资源局会同市农业农村局、市统计局等部门提出市级政府耕地保护责任目标,报市政府下达后作为考核依据。各级政府要层层分解耕地保护任务,落实耕地保护责任目标,完善考核制度和奖惩机制,将耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。