大同市审计局党组关于印发《进一步提升审计质量的实施意见》的通知

各县(区)审计局,市局各科室、中心:

为进一步提升审计项目质量,防范审计风险,贯彻落实全省审计工作会议上提出的“四精”工作要求,我局制定了《大同市审计局关于进一步提升审计质量的实施意见》。经局党组会议通过,现予印发,请遵照执行。

中共大同市审计局党组      

2019年11月6日         

大同市审计局关于进一步提升审计质量的实施意见

为进一步提升审计项目质量,防范审计风险,根据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国国家审计准则》及相关规定,制定本实施意见。

一、总体目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实习近平总书记对审计工作的讲话精神和全国、全省审计工作会议要求,健全审计质量管理制度,提升审计管理水平,加强审计过程质量控制,防范和化解审计风险,更好地发挥审计“治已病,防未病”功能作用。

二、审前准备要抓住“计划先行、审前调查、资源配置”三个环节

(一)科学制定计划。

审计计划是实施审计工作的基础,科学制定审计计划对指导审计工作具有十分重要的牵引作用。坚持围绕中心、服务大局是的基本方针,制定审计计划要有全局观念和大局意识,要围绕改革和经济社会发展的热点、重点和难点问题,围绕党委政府工作部署和社会需要,围绕党委政府领导决策需要谋划审计工作。制定计划要突出“一盘棋”思想,做到年度计划与长远规划相配套,各类型审计项目安排相协调,上下级审计机关审计项目相衔接。制定计划要全面摸清审计对象现状及变化情况,包括审计对象的底数、范围、分布情况,建立审计对象数据库并对审计对象实行分类管理、动态调整;要在全面掌握审计资源数量质量的基础上,合理评估本单位业务承受能力,量力而行,合理安排,使审计资源在审计项目整体布局中优化组合,发挥最大效益。做到突出重点与全覆盖相统一,长期规划与年度计划相统一,单位局部计划与全省整体计划相统一,审计资源优化配置与审计计划的整体性、约束性相统一。确定审计工作计划,注重处理好数量和质量、宏观与微观的关系,在确保审计质量的前提下,兼顾项目宏观效益和效果。避免重复审计、多头审计,减少审计盲区。落实计划要做出详细安排,对工作量、项目进度、标准要求,完成时限等要做出具体安排。

(二)做好审前调查。

通过详细调查了解被审计单位的性质、组织结构、职责范围、业务活动、财务管理、行业状况、内控制度、以往接受审计和监管等情况,查阅相关法律法规、政策规定,分析被审计单位可能存在的内控薄弱环节和风险点,评估审计风险和确定重要性水平,据此确定审计目标和重点内容,精准编制实施方案。推行审计实施方案审核和备案制度,重大审计项目实行审核制度,凡是重大行业的审计方案要经审计业务会议讨论确定,一般审计项目实行备案制。根据现场实施过程中的变化和特殊情况,适时调整审计实施方案。使所有参审人员对审计项目的审计内容、重点、思路和方法做到心中有数。

(三)优化资源配置。

一是合理调配人力资源。根据审计项目目标合理调配审计人员,打破审计机关层级界限、地域界限、机关内部科室界限,抽调审计人员,配强审计组组长和主审,选择专业对口的财务审计人员、计算机技术人员、所审行业相关的工程技术人员等,并做好审计组内部人员分工。人员的配备上要有互补性,避免同质性。对于工程项目审计、资源环境审计、民生保障等专业性强的审计项目,必要时采用聘请外部专业人员或者政府购买服务的方式进行审计。

二是统筹安排审计项目。改进审计项目计划管理模式,科学制定审计项目计划,推动审计项目统筹融合,努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”,最大限度优化审计资源配置。一要实现“1+N”模式常态化。充分发挥经济责任审计、预算执行审计、政府投资审计、国有企业审计、重大政策措施落实跟踪审计……等项目的平台作用,加大各领域审计项目的统筹整合力度,做到预算执行审计与重大政策措施落实情况跟踪审计、专项审计相结合,党政领导干部经济责任审计与预算执行审计、自然资源资产审计、环保审计相结合,企业领导干部经济责任审计与重点投资项目审计、企业资产负债损益审计相结合。二要推动“嵌入式”模式系统化。以促进重大政策措施落实为主线,将重大政策措施落实情况跟踪审计项目,整合作为预算执行审计、领导干部经济责任审计、企业审计、投资审计等项目的审计重点内容,贯穿全年实施,从宏观层面揭示和反映问题,提出更加具有建设性的意见和建议。三要配合做好上级审计机关组织的上下联动审计项目。

三、过程管控要突出“重点、程序和现场管理”三个关键

(一)细化审计重点。

注重发挥审计综合监督、宏观管理的作用,围绕政策落实跟踪审计,将重点项目、重点资金的决策过程,重点部门、重点领域的主要领导干部权力行使,公共资金使用、国有资源交易、国有资产运营、公共工程建设等作为重点审计内容,关注决策、程序、资金、绩效等关键环节。经济责任审计要盯住关键人,加大任中审计力度,促进领导干部特别是“一把手”依法用权、秉公用权、廉洁用权,着力推动权力规范运行,从源头上遏制腐败问题发生;盯住关键事,加大对中央和省委、市委重大决策部署贯彻落实情况的跟踪审计力度,加大对经济社会运行中风险隐患的揭示力度,加大对重点民生资金和项目审计力度,变“结果管理”为“过程管理”,充分发挥预警作用;盯住关键环节,关注脱贫攻坚、工程建设和环境保护等重点领域,突出上级项目资金、国有土地出让、招投标等关键环节,敢于和善于发现问题,在揭露和查处重大违法违规问题、揭示体制机制障碍和重大管理漏洞、深析原因提出建议上有所作为。

(二)强化现场管理。

一是审计查证要深入。根据审计实施方案确定的审计范围和重点,瞄准资金流、业务流和信息流,对业务风险点和内控薄弱点进行重点排查,深入挖掘线索,依法依规取证,实事求是查处问题,做到以理服人、以法服人。对确定的审计重点、发现的审计问题线索要盯住不放,一查到底。延伸审计按规定程序办理审批手续,减少审计的随意性。二是跟踪管理要到位。主要领导、分管业务领导要下沉到审计一线现场,进行调研、指导和督查,随时听取审计组的汇报,及时协调解决问题,排除困难。对于审计过程中出现的新问题、新情况,及时调度人力物力解决,提高现场审计协调力度。在审计组指定廉政监督员进行日常监督的基础上,审计机关要组织专人不定期开展廉政督查,扎紧制度笼子。三是审计方法要创新。推动审计新技术新方法在审计中的运用,将大数据审计融入到日常审计工作中,积极尝试数据审计、智能分析等新技术,通过“系统研究、集中分析、发现疑点、分散核查”的方式实施审计,提升审计全覆盖的质量。四是实行“报送审理”与“现场审理”双轨并行机制,审理人员主动深入审计一线开展现场全程跟踪审理,把审计质量方面存在的问题纠正在萌芽状态,重视发挥项目审理“把关”作用,审理中重点关注审计实施方案、审计记录、审计证据、问题定性及事实表述、处理处罚、审计问题反馈意见的采纳、同类问题的处理、法规适用及引用、审计程序和审计业务文书等是否符合规定要求,分析研判审计质量问题。

(三)规范审计程序。

实施审计项目要严格执行审计法律、法规和准则,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。落实审计执法过错责任追究制、审计执法公示制、审计执法督察制、审计项目审理制、审计风险防控行为规范、审计人员职业道德行为规范等制度,约束审计人员严格执法、文明执法、公正执法。贯彻落实《业务操作指南》和《全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》,使每一个审计人员明白在项目中应该审什么、如何审、达到什么标准、承担什么责任,做到审计有依据、按程序、讲证据、有记录、可检查,全面提高审计业务规范化水平。

(四)精细组织实施。

一是落实《审计项目限时办结制度》。对审计监督的各个环节和程序进行监督检查,挂图作业、倒排工期,在规定时限完成审计任务。二是重大事项及时汇报。认真执行《大同市审计局请示事项定期回应制度》,要求审计人员在履职过程中,对发现的重大事项和重要问题按照层层负责的原则向审计组长直至局领导汇报。三是落实审计质量分级负责制。实行审计组成员、主审、审计组组长、业务科室、审理机构、总审计师、审计机关负责人对审计业务分级全过程质量控制制度。加大审计组长审核、业务部门复核、法制部门审理、业务会议审定等环节的分级复核力度,明确各环节责任并严把质量。所有审计项目必须提交业务会议集体讨论决定,未经业务会议审定的审计项目结果文书,主要领导不予签发。确保形成审计组长、业务部门、法制部门、分管领导、审计业务会议层层把关,压实责任链条,形成闭环式质量防控体系。

四、审计实施要做到“准、实、促”三个细节

(一)问题定性要准。

审计定性是审计工作的一道关键环节,定性是否准确,关系到最终审计结果的质量。审计定性的前提是客观认定违纪事实,既不有意夸大,也不随意缩小,更不能张冠李戴、指鹿为马。审计定性要把握几个原则:一是审计证据要充分。只有获取了充分的、可靠的相关的证据,才能对某项经济行为作出正确的定性和切合实际的审计处理。二是审计依据要明确。审计依据是审计定性的标准。对被审事项进行审计定性时,引用的财经法规条款应具有法律效力,有明确的出处,条文内容与定性事项直接相关或有直接的参考价值。三是审计定性要公开。审计人员在进行审计事项定性时,既要向被审计单位公开所有的取证材料,也要向被审单位公开审计定性所依据的财经法规条款及有关的法律解释,不得隐瞒。这有利于被审计单位监督审计机关调查和定性的合法性,从而减少审计定性的不规范,提高审计定性的质量。四是要贯彻“三个区分开来”要求。对审计认定的问题要多渠道,多维度分析问题的性质、情节、数量,又要考虑问题产生的主客原因以及对被审计单位带来的影响,运用历史的辩证的全面的观点分析问题。五是审计定性要按程序把关。审计定性程序一般要经历审计组提出定性建议、征求被审单位的意见、法制部门审核、审计机关业务会议审定等环节。

(二)审计建议要实。

审计建议要在深入分析研判问题的基础上,针对发现的问题,提出高质量、可操作、有针对性的具体建议,推动健全完善体制机制,从根本上解决问题。一是建议要有针对性。审计人员“开出”审计意见和建议的“处方”是“对症”的,被审计单位通过采纳能够有效地改进其在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节。二是建议要有建设性。审计意见和建议要在对“症”下“药”的基础上,能够为被审计单位及其主管部门乃至宏观经济调控部门在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面上层次、上水平。三是审计建设要有可操作性。审计意见和建议必须内容具体、办法可行、过程简明、效果明显、便于操作。

(三)问题整改要促。

问题整改要实行清单管理,注重实效。落实《大同市关于加强审计发现问题整改工作的意见》,建立健全对审计发现问题整改工作的长效管理,逐步完善审计发现问题整改情况报告制度、审计发现问题整改工作督查制度、审计发现问题整改联动协同机制、审计发现问题整改跟踪检查制度和审计发现问题整改问责制度,要列出问题、责任、整改“三个清单”,实行审计整改问题建号、跟踪挂号、对账销号的闭环管理。审计部门要适时跟踪督促问题整改,对逾期未整改及整改不到位的问题,定期发函督办。必要时启动问责程序。

五、打造精品要做到“早、牢、优”三个到位

精品审计项目是审计质量水平的集中反映。全体审计人员要树立精品意识,对标优秀审计项目,将审计质量控制、防范和控制审计风险贯穿项目实施全过程,让“系统管理、过程控制、持续改进”等理念深入人心,不断规范审计项目管理,不断强化审计质量意识,做到“六个不能错”,即:审计程序不能错、事实认定不能错、适用法规不能错、定性评价不能错、处理处罚不能错、文字表述及数据不能错,确保审计质量经得起时间、历史和法律的检验。

一是要尽早谋划推动。要对照《审计署优秀审计项目评选办法》和上级机关量化考核办法和质量检查标准,制定项目质量考核类别和分值,尽早谋划选定可能打造成功的优秀项目。针对优秀审计项目评审中的要求对评选办法要加强研究,包括案件移送、发现问题金额、整改到位情况、促进出台制度以及项目规范情况等进行组织实施。特别是审计成果,该汇报的要及时汇报;该出台制度的,要促进制度出台;移送案件的,对处理情况要进行跟踪。选择的项目一是党委、人大、政府确定的中心工作;二是社会和老百姓关注的热点焦点;三是手中权力大、掌握资金多的单位和部门;四是规模小而多年未纳入审计视野的死角、盲点。

二是要打牢基础工作。按照《国家审计准则》的要求,做好审计组组建、审计调查、编制实施方案、审计实施管理、审计取证、问题定性、提出处理意见和建议、审计报告撰写等工作。做到审计程序合法、证据充分、问题定性准确适用、内容完整、文书规范等。

三是要做好案卷归档整理。整个审计项目完成后,审计组应当将有关资料整理归档,以备查询。做到:一要资料齐全,相关资料按照立项类、证明类、结论类、备查类分类收集整理。为有效避免审计风险,划分不同审计人员责任,要将审计实施中形成的资料存入档案,反映审计的全过程并保持脉络清晰。二要依序排列,准确地将资料归集到结论类、证明类、立项类和备查类各个部类中,且所有的工作底稿要单独成项在目录中载明。三要把关复查。档案的规范性是优秀审计项目评选的基础,整档工作一定要细致,审计程序、工作底稿、证据材料、重要事项记录等一定要符合审计准则要求,尽量做到没有瑕疵。审计组档案人员整理后,审计组长进行检查完善,再请经验丰富的第三人进行复查,层层把关,最终装订成档。

四是要强化争优导向。除按照惯例评选优秀审计项目与表彰审计项目外,积极开展优秀审计组长、优秀审计主审评选、优秀审计报告评选、各领域优秀审计成果案例评选、容错免责处理事项案例评选等,将考核结果与选拔任用、优秀公务员评选、先进个人评选挂钩,对优秀的项目和人员进行表彰,发挥激励机制作用。对渎职失职的审计人员按照规定,严肃处理,倒逼项目质量提高。

六、工作要求

(一)加强组织领导。市、县(区)审计机关的领导要不断提高把方向、谋大局、定措施能力,为提高审计工作质量提供有力指导,为加强审计质量建设创造良好的工作环境。在大型项目中领导干部要深入一线,靠前指挥,必要时直接担任审计组长。对审计组实行扁平化管理,及时听取审计组工作汇报,保持对审计组成员工作情况的精准掌控,便于及时纠偏、调整和统筹工作。统一组织领导审计质量管理活动,履行好与审计质量建设有关的指导、审批、审定职责,推进本单位审计质量工作。

(二)加强队伍建设。加强审计队伍建设是提高审计质量的重要保障。要全面提高审计人员的政治素质、职业道德水平和专业能力。通过岗位练兵、专题培训、交流研讨等方式大力培养具有独立公正、严谨负责的职业道德和一专多能的审计人员。特别是将培训资源向县级审计机关倾斜。

(三)提升审计成果。审计项目成果主要体现在揭露违法违纪案件线索、查出主要问题金额、揭露制度体制机制问题、维护国家经济安全、完善体制机制制度、审计创新等六个方面。审计项目要围绕上述六个方面进行挖掘提炼,形成审计成果。对于违法违纪案件线索、重大问题要及时撰写信息专报,报市委审计委员会领导或市政府领导批示;对于制度体制机制问题要推动有关部门加大对问题的重视程度,督促问题整改,推动出台制度彻底解决问题;对于审计创新方式方法要及时归纳总结,通过审计署网站、《中国审计》《山西审计》等有影响力的媒体推广。

(四)开展质量监控管理。一是开展自查自纠。定期组织县区审计机关开展自查自纠,对照审计项目质量管理要求,自行检查,列出问题清单,认真整改,提升质量。二是开展现场检查。组织市县两级审计机关开展现场交叉检查,对重点项目必查和一般项目抽查,出具检查结果和整改时限。三是总结经验教训。对检查情况进行梳理总结,对存在的问题分析原因,采取有效措施督促整改。开展审计案例经验交流座谈会和优秀审计项目案卷观摩活动,树榜样、立标杆,发挥优秀项目和先进工作者的示范作用。